L’élargissement européen… en quête de popularité et de votes

Afin de prendre le pouls des citoyens, la Commission produit un « eurobaromètre spécial élargissement[1] » dont la dernière mouture de septembre 2025 dresse l’état de l’opinion publique à ce sujet, et les résultats particulièrement en France ne sont pas flatteurs. Seulement 43 % des Français sont favorables à l’élargissement, en queue du peloton européen avec les Tchèques, accompagnés des Autrichiens à 45 % et des Allemands à 49 %. Tous les autres pays évoluent en zone positive, notamment les pays Nordiques à plus de 70 % d’opinion favorable. La moyenne européenne du soutien à l’élargissement s’établit à un niveau de 56 %.

Globalement avec l’adhésion de nouveaux pays, les Français perçoivent bien les apports positifs économiques, une ouverture de marchés, un renforcement géopolitique ou un enrichissement culturel, mais à un degré moindre par rapport aux autres Européens. Inversement, ils ressentent plus fortement les risques de coûts des adhésions, la concurrence économique et sociale, les flux migratoires et ils conservent des visions enracinées tenaces (mafia, corruption, crime organisé pour certains états candidats). Décliné par pays postulants individuels (« quand ils auront satisfaits à toutes les conditions pour devenir membres » selon la question posée aux personnes sondées), l’Ukraine reçoit le meilleur score d’approbation, mais seulement à 48 %, le Monténégro à 40 %, et tous les autres naviguent entre 30 et 40 %. Les Français sont clairement sceptiques, le thème de l’élargissement n’est pas populaire.

On peut se demander si, dans notre pays, la « fatigue » de l’esprit européen à la suite de l’élargissement aux pays d’Europe orientale en 2004/2007 a bien été surmontée, et si l’échec cinglant du référendum de 2005 a été dépassé. Il faut dire que la classe politique française brille assez peu dans l’exercice pédagogique, l’élargissement a-t-il seulement été évoqué lors des dernières élections européennes ?

Et pendant ce temps, les négociations d’adhésion, parfois entamées depuis longtemps, avancent (ont par exemple obtenu l’octroi du statut de « pays candidat » la Macédoine du Nord dès 2005, le Monténégro en 2010 ou l’Albanie en 2014). La guerre en Ukraine provoquée par l’agression russe a dynamisé le rythme des négociations et provoqué la demande de l’Ukraine et de la Moldavie qui ont reçu le sésame de « pays candidat » en trois mois, en 2022. La Commission européenne qui, sous le regard des 27 États membres, conduit les négociations a toujours précisé que les adhésions seront jugées individuellement « au mérite », c’est-à-dire selon la condition d’atteindre à la fois un critère politique (un État de droit), un critère économique (une économie de marché apte à la concurrence) et un critère juridico/institutionnel (mettre en pratique l’acquis communautaire et appliquer le droit européen).

En ce printemps 2026 nous arrivons à un moment où, à l’issue d’un long parcours du combattant pour certains des pays candidats afin d’atteindre le seuil requis, la ligne d’arrivée approche. Un groupe de travail vient ainsi d’être convoqué afin de préparer la rédaction du traité d’adhésion du Monténégro. L’Albanie n’est pas loin.

Selon les traités européens, après que les principales étapes du projet d’adhésion ont déjà été validées par tous les États membres, le traité d’adhésion lui-même doit être approuvé finalement par les dirigeants des États de l’Union européenne à l’unanimité. Une unanimité qui se comprend du point de vue de l’UE amenée à prendre une décision irrémédiable, avec l’évaluation du risque d’intégration d’un pays devenant, de l’intérieur, récalcitrant (aucune proposition de modification des traités actuels n’ayant été faite afin de faciliter les sanctions à l’encontre de pays membres bloquant les processus décisionnels majeurs). Mais cette modalité de vote crée également une pression maximale dans les pays candidats et un stress auprès de leurs opinions qui peuvent finir par s’interroger sur de tels délais et cette méthode couperet, tant le risque existe d’une décision négative du fait d’un refus de pays membres, pour quelque raison que ce soit. L’Europe, à ce stade final, joue à qui perd gagne, mais il parait bien difficile de modifier les règles des traités.

À priori l’adhésion du Monténégro, probable premier de la liste, ne devrait pas rencontrer d’obstacle avec la règle de l’unanimité. Mais qu’en est-il par exemple de la Macédoine du Nord qui après avoir réglé son conflit avec la Grèce en vit un autre avec la Bulgarie. Ou que penser de la Serbie dont les liens historiques avec la Russie demeurent patents. L’adhésion à l’Union n’est pas qu’une question de marchés ou de budget, il s’agit aussi d’un dialogue démocratique à vivifier perpétuellement et d’une politique de sécurité et de défense à assumer collectivement. D’ailleurs les citoyens européens savent-ils qu’il existe une clause de défense mutuelle dans les traités européens (article 42-7 du TUE) ?

Bien entendu s’il y a la situation des Balkans de l’Ouest, il y a plus encore le cas spécifique de l’Ukraine. L’éléphant dans la pièce.  Notamment sur le plan agricole où l’intégration de son système organisationnel différent de l’européen (cf. la concurrence des agro holdings), serait rendue encore plus aléatoire avec une PAC qui n’est plus commune qu’a minima, donc qui n’intègre plus. Un pays qu’il faut absolument soutenir humainement, financièrement et militairement face à la Russie. Mais le soutien le plus fort et le plus rapide face aux enjeux géopolitiques proviendrait-il d’une négociation classique d’adhésion, respectant tous les critères requis avec in fine le risque d’absence d’unanimité des pays membres, ou d’un éventuel traitement différencié[2] qui apporterait des solutions pragmatiques dans de meilleurs délais ?

À ce stade, il est possible de s’interroger sur différents propos récents rapportés de la Commission qui évoqueraient une adhésion « inversée », c’est-à-dire une adhésion de l’Ukraine rapide, purement politique, renvoyant les conditions opérationnelles à un agenda progressif ultérieur. Une vision qui interpelle sur le plan de la stricte lecture juridique des traités, et qui doit laisser cois les autres pays postulants qui suivent le parcours imposé. Cela soulignerait aussi à quel point il y aurait dans la gouvernance européenne un décalage entre « élites » et citoyens, une proximité pourtant nécessaire à la réussite du projet européen. Car il y aura de toute façon un vote, au niveau national.

En effet, si toute adhésion doit être validée à l’unanimité par les 27 chefs d’État, s’impose ensuite une dernière phase de ratification dans chaque État membre selon son propre processus institutionnel. Dans la majorité des pays il s’agit d’une décision parlementaire. Comme souvent, en France la situation est différente.

Pour rappel, à la fin 2004 début 2005, dans les mois précédents le référendum voulu en France par Jacques Chirac afin de décider de l’aval d’un traité introduisant une constitution pour l’Europe, la situation s’avérait complexe, car la candidature de la Turquie aux communautés européennes était pendante et risquait de percuter les débats. En conséquence, au pas de charge, une révision préalable de la constitution française avait été opérée en y introduisant un nouvel article 88-5 qui imposait de soumettre à référendum tout projet de loi de ratification d’un futur traité d’adhésion à l’Europe. Le risque d’interférence du cas turc semblait s’éloigner…c’était oublier que le référendum amène les citoyens à ne pas seulement répondre à la question posée mais aussi à répondre à d’autres enjeux. En résultat, le référendum sur la constitution européenne fut un flop magistral… et par ailleurs la France s’était imposé l’obligation d’un référendum pour les futures adhésions ! En 2008, une nouvelle révision constitutionnelle française a permis de donner un peu de liberté de manœuvre aux décideurs politiques en ajoutant à l’article 88 que le vote par chaque assemblée d’un projet de texte identique, à la majorité spécifique des 3/5^e des suffrages exprimés, permettrait également de ratifier l’adhésion de nouveaux membres à l’Union.

En France, il y aura donc pour toute nouvelle adhésion, soit un vote direct des citoyens par référendum, soit un vote par la représentation nationale réunie en Congrès à majorité qualifiée (au Président de la République d’expliquer par ailleurs pourquoi le choix ne serait pas celui du référendum…).

Plusieurs options politiques et juridiques pourraient être réfléchies afin de sortir par le haut de cette situation française particulière[3], elles requièrent un sincère engagement pro-européen. Et rien ne dit que, hormis la spécificité constitutionnelle française, tous les autre États membres se retrouveraient à l’unisson pour toute nouvelle adhésion.

Dès lors, faut-il être pessimiste à propos de futures adhésions ? Pas totalement.

Ainsi l’Islande qui historiquement avait refusé l’obstacle et retiré sa candidature en 2015, particulièrement pour des raisons tenant aux droits de pêche, va consulter sa population cet été afin d’éventuellement relancer sa candidature au vu des tensions géopolitiques multiples, tant à l’Est qu’à l’Ouest. Dans ce cas, son intégration ne poserait sans doute pas de problème, et pourrait peut-être s’accompagner des quelques pays les plus avancés dans les négociations. Une telle prise de risque démocratique pro-européenne n’est pas à exclure, et pourrait ensuite ouvrir la voie.

Plus généralement, après les objectifs économiques et la reconnaissance démocratique, la dureté des temps géopolitiques devient un moteur d’une autre Europe, pour laquelle son renforcement par le processus d’adhésion actuel ne serait pas obligatoirement le seul modus operandi. Le débat sur une Europe à plusieurs vitesses ne date pas d’hier. La possibilité de se lier par de multiples accords et échanges très étroits avec des pays de proximité qui partagent les valeurs européennes, au-delà des discussions d’ordre géographique ou culturelle, s’avère évidente. Contre-intuitivement, les positions de principe, in/out dans l’UE, n’altèrent-elles pas le dynamisme européen ?

Enfin, l’Europe est fondée sur un idéal, et sur le socle du droit, elle se fait le chantre de la démocratie dans le monde. Elle ne peut donc pas craindre le vote direct ou par représentation de ses citoyens, y compris sur le sujet majeur des adhésions. À elle de convaincre et de diffuser la confiance.

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[1] « Attitudes à l’égard de l’élargissement de l’UE » Eurobaromètre spécial 564, Commission européenne septembre 2025.

[2] « Élargissement de l’Union européenne, équation institutionnelle et inconnues agricoles « Note de think tank Agridées, novembre 2025.

[3] « Le référendum français sur les adhésions à l’UE : une bombe à retardement à désamorcer » par Lukas Macek, Centre Grande Europe/Institut Jacques Delors, Mars 2026.