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01/07/2022

Quelle place pour l’agroécologie dans la PAC 2023-2027 ?

Une journée d’étude, organisée par la Faculté de Droit et de Sciences Sociales de Poitiers le 23 juin 2022, rassemblant des spécialistes du droit rural, du droit public et des sciences sociales ainsi que des experts en économie, des Collectivités territoriales et de la Commission européenne, a tenté de répondre à cette question. Francky Duchâteau, Responsable Entreprises durables et Territoires d’Agridées est intervenu plus particulièrement sur le volet du financement de l’agroécologie.

La PAC fête cette année ses 60 ans d’existence, ce qui en fait l’une des politiques les plus anciennes de la construction européenne mais aussi l’une des plus critiquées au-delà du seul secteur agricole. Une analyse historique de long terme met en évidence que les objectifs de modernisation de l’agriculture et de recherche de l’autosuffisance alimentaire ont plutôt été à l’opposé des fondements de l’agroécologie (arrachage des haies pour faciliter la mécanisation, dégradation de la biodiversité et des sols du fait de l’usage massif d’intrants de synthèse et du travail du sol…). La PAC a contribué à porter un modèle agricole contre lequel l’agroécologie s’est développée aujourd’hui. Le concept d’agroécologie, malgré une définition instable, s’oppose globalement à la production intensive et repose plus sur l’accompagnement des processus naturels en intégrant des dimensions humaines et territoriales. Les objectifs politiques qui lui ont été initialement assignés ont ainsi été progressivement complétés ces dernières années. A l’objectif initial de production et de sécurité alimentaires lui ont été ajoutés des objectifs environnementaux croissants.

Le cadre juridique et politique de la future PAC est en voie de finalisation, avec notamment le processus en cours d’élaboration des différents Plans Stratégiques Nationaux (PSN) par chaque Etat-membre. Ils doivent être opérationnels au 1er janvier 2023.

Petit retour en arrière : L’élaboration de la future PAC 2023-2027 illustre une phase importante de mutation et de controverses politiques. Commencé en 2017, le processus législatif a pris deux ans de retard et la période de programmation de la future PAC sera réduite d’autant. Au-delà des conséquences de la gestion de la crise sanitaire liée à la pandémie de Covid-19, la principale cause du retard est le fait de débats politiques sur l’orientation de la PAC. La validation, en 2019, de la stratégie long terme de l’Union européenne à 2050, dite du Green Deal ou Pacte Vert, qui vise notamment la neutralité climatique en 2050, vient remettre à plat progressivement l’ensemble du corpus juridique de l’Union européenne. Plus de 50 textes législatifs majeurs ont été (depuis 2020) ou vont être élaborés ces prochaines années, sur la base de stratégies thématiques (Biodiversité, De la ferme à la Table, Sols, Finance Durable…) pour mettre en cohérence toutes les politiques publiques européennes avec les objectifs du Green Deal.

Pour ce qui est de la PAC, les différents experts présents ont mis en évidence un écart important entre l’ambition politique affichée d’une « PAC plus verte » et sa réalité juridique. La notion d’agroécologie, même prise dans sa dimension la plus large, et notamment pour ce qui concerne la mise en œuvre de pratiques agricoles vertueuses, est très faiblement prise en compte dans les trois textes réglementaires européens de la PAC publiés le 6 décembre dernier (règlements OCM, Plans Stratégiques Nationaux et Horizontal). En fait, à défaut de valeur juridique de la stratégie Green Deal en tant que tel, il est attendu que les Etats-membres, du fait de la plus grande liberté d’action qui leur a été accordée, mettent en œuvre les objectifs du Green Deal dans leurs Plans Stratégiques Nationaux. Or l’analyse détaillée de ce processus de délégation montre déjà ses limites et le cadre de contrôle et de sanction est peu contraignant pour les Etats membres. Les controverses politiques sont déjà nombreuses et l’évaluation ex post des résultats sera fortement sujette à interprétation. L’agroécologie forme une certaine vision de l’agriculture que l’UE n’a pas formellement reconnue comme modèle-cible à l’inverse de la FAO, de l’ONU et du GIEC par exemple. L’UE, de son côté, défend tous les types d’agriculture (agriculture conventionnelle, agriculture biologique, agriculture de précision…), idem pour les modèles d’élevage.

La mise en œuvre de la future PAC reposera sur un nouveau modèle de gouvernance qui laisse plus d’autonomie de pilotage aux Etats membres. Des indicateurs de résultats ont été définis à l’échelle européenne. Toutefois, les objectifs et les valeurs cibles seront définis par les Etats membres avec le risque qu’ils ne retiennent des objectifs peu ambitieux. Une analyse critique des indicateurs met en avant que les indicateurs choisis ne permettront pas à eux seuls de juger de l’efficacité des actions (par exemple, les indicateurs de surface concernée). En outre, les conséquences de non atteinte des résultats sont faibles (pénalités budgétaires) et il n’est pas prévu non plus de système d’incitation à la bonne performance (bonus). En corolaire, la fiabilité des statistiques agricoles au niveau européen est jugée insuffisante ce qui en fait une priorité pour la Commission européenne ces prochaines années. Aujourd’hui, il reste très difficile de rendre compte à l’échelle de la parcelle ou de l’exploitation agricole d’impacts environnementaux.

La Commission européenne mise notamment sur les futurs éco-régimes (25% du budget du Pilier 1) pour voir mettre en œuvre les objectifs du Green Deal. A ce stade de la procédure d’élaboration des PSN (sur la base des 19 PSN qu’elle a reçus dans les délais fin décembre 2021), la Commission a émis des critiques globalement convergentes sur le non-respect des règles d’application de la conditionnalité (notamment les BCAE sur les rotations culturales et les infrastructures agroécologiques), le manque d’ambition environnementale des mesures prévues dans les éco-régimes (la France est notamment critiquée sur la valeur intrinsèque de la certification HVE) et enfin sur le manque de clarté ou l’absence d’objectifs de développement et d’indicateurs de mesure qui rendra difficile l’évaluation des résultats a posteriori. La PAC actuelle 2014-2020 a fait par ailleurs l’objet de nombreux rapports critiques de son efficacité environnementale à travers ceux de la Cour des Comptes européenne, ceux commandités par la Commission européenne à des experts externes, sans omettre d’autres publications privées volontaires (ONG, centres de recherche…).

Le manque de valeur juridique du Green Deal pourrait être comblé ces prochains mois par l’adoption de plusieurs règlements européens (Usage durable des Pesticides, systèmes alimentaires durables, restauration de la nature…). Le tout se réalisant dans un contexte budgétaire stagnant voire baissier. Le rôle des Régions, dans la limite de leurs compétences, est aussi attendu comme un vecteur de mise en œuvre des ambitions agroécologiques de l’UE. Le processus d’écologisation de la PAC se poursuit pas à pas à différentes échelles.

La PAC s’est construite au fil du temps en agglomérant des politiques publiques thématiques sans renier ses fondements d’origine. Il est prévu un réexamen potentiel de la PAC d’ici fin 2025, ce qui pourrait permettre des réajustements juridiques notamment en termes d’ambitions chiffrées et de mesures d’impact. Face aux enjeux de reconception des modèles agricoles pour les rendre encore plus durables, les moyens budgétaires de la PAC devront être complétés par des sources de financement privés ciblées. C’est tout l’enjeu du développement des Prestations pour Services Environnementaux (PSE, privés et publics dont le marché du carbone) et les financements bancaires dont l’octroi des prêts sera de plus en plus conditionné à des objectifs environnementaux mesurables.