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18/04/2023

Politique d’installation et de transmission en agriculture : un modèle à ajuster selon la Cour des comptes

Les chiffres parlent d’eux-mêmes : au nombre de plus de 2,5 millions en 1955, les exploitants agricoles en France sont aujourd’hui 496 000 selon le recensement agricole de 2020 ; corollaire de cette évolution, le nombre d’exploitations diminue, avoisinant 389 000 en 2020 en France métropolitaine, soit près de 800 000 de moins qu’en 1980 ; chaque année depuis 2015, en moyenne 20 000 chefs d’exploitation cessent leur activité tandis que 14 000 s’installent, sachant que 43 % des exploitants sont aujourd’hui âgés de plus de 55 ans et sont donc susceptibles de partir en retraite d’ici 10 ans.

À l’échelle de l’Union européenne comme à celle de la France, le constat est partagé que « le renouvellement des générations en agriculture ne se réduit pas à des considérations démographiques mais engage l’évolution vers des modèles et des pratiques d’agriculture durable et résiliente sur un territoire bien aménagé ». Dans un rapport réalisé à la demande du Sénat et publié le 13 avril, la Cour des comptes examine la politique d’installation des nouveaux agriculteurs et de transmission des exploitations agricoles à l’aune de ces enjeux.

Des instruments d’aide à l’installation et au démarrage insuffisamment adaptés. – Plusieurs instruments prévus au niveau européen et national sont mis en œuvre par l’État, les régions et leurs partenaires : subventions pour soutenir l’installation et les premières années d’activité ; aides fiscales et sociales ; actions d’information et d’accompagnement ; encadrement du marché foncier. Le tout, pour un montant annuel moyen de 379 M€ sur 2019-2021, auxquels s’ajoutent 144 M€ d’aides aux investissements.

Tandis que se diversifient les pratiques et les candidats à l’installation, ces dispositifs souffrent de plusieurs lacunes, constate la Cour des comptes : les objectifs de recours à la dotation « jeune agriculteur » ne sont pas atteints ; les structures chargées d’accueillir et de conseiller les candidats sont insuffisamment ouvertes à la diversité des modèles agricoles ; un tiers des installations sont le fait de professionnels de plus de 40 ans auxquels moins de 5 % du montant total des aides sont accessibles.

Alors que démarre un nouveau cycle de la politique agricole commune (PAC) et que les régions voient leurs pouvoirs renforcés, les magistrats financiers recommandent un rééquilibrage des dispositifs en faveur des plus de 40 ans de même qu’une approche territoriale et orientée vers la durabilité économique, sociale et environnementale des exploitations.

Une transmission à mieux anticiper et à orienter vers des exploitations durables. – La Cour des comptes dresse le constat que « le volet transmission reste peu investi, signe d’une approche plus patrimoniale qu’économique de cette étape de la vie des exploitations ».  À l’exception des mesures fiscales, les outils proposés par l’État sont utilisés par peu de cédants, pour environ 1 M€ par an.

Par ailleurs, certaines difficultés entravent la transmission et l’installation : prix des exploitations complexes à fixer ; marché peu transparent ; inadéquation entre exploitations à céder et souhaits des nouveaux agriculteurs ; concurrence entre installation et agrandissement ; concurrence de générations entre nouveaux agriculteurs et propriétaires recourant au travail délégué. « Ces freins structurels devraient être mieux pris en considération par les exploitants afin de garantir à tout moment la meilleure transmissibilité de leur exploitation et par les pouvoirs publics afin de mieux adapter les politiques », soulignent les magistrats financiers.

En outre, « le renouvellement des générations rejoignant celui des pratiques, la préparation de la transmission doit permettre d’accélérer la mutation de l’agriculture française vers un modèle durable ». Et la Cour d’expliquer que « pour la transmission comme pour l’installation, cela implique d’adapter à cet effet les instruments de politique publique et de tirer le meilleur parti de solutions émergentes concernant l’accès au foncier, la combinaison de ressources agricoles et non agricoles et le financement des exploitations ».

Ces constats conduisent la Cour à formuler 4 recommandations, toutes adressées au ministère de l’Agriculture et de la souveraineté alimentaire :

  • mettre en place un réseau d’observatoires régionaux alimentant l’observatoire national de l’installation-transmission (ONIT) selon un protocole commun de recueil des données ;
  • conditionner la désignation des structures chargées du programme d’accompagnement à l’installation et à la transmission, à l’engagement de nouer des partenariats représentatifs des divers modèles agricoles et en contrôler le respect ;
  • réaliser un bilan du fonctionnement des répertoires départ-installation, assurer leur mise en réseau et constituer une base nationale permettant des extractions régionales ;
  • renforcer l’accompagnement des cédants souhaitant transmettre leur exploitation par un « bouquet transmission » (diagnostic d’exploitation et conseil, inscription au répertoire départ installation, coopération test sur un an, transmission globale du foncier) et prévoir un guichet unique d’instruction.