De l’autre côté du miroir

Il en va autrement pour les échanges réalisés dans le cadre d’accords de libre-échange, car si les mesures miroirs s’appliquent bien dans le cadre restreint de celles-ci, il faut relever que nombre de concessions tarifaires et de contingents autorisent des importations dont les conditions de production ne sont pas soumises aux contraintes des productions européennes. Les accords commerciaux ne stipulent pas en effet, sauf exception, que des substances ou des produits interdits dans l’Union européenne ne puissent pas être utilisés pour les productions destinées à être exportées vers l’UE. C’est pourquoi les représentants du secteur agricole réclament l’application de clauses miroirs dans la mise en œuvre des accords bilatéraux du CETA ou du MERCOSUR. Pour sa part, le Ministre français de l’Agriculture en proposait l’utilisation dès 2022. À défaut de contrôle de traçabilité des processus de production des pays qui bénéficient de ces accords de libre-échange, l’Union Européenne se repose principalement sur les contrôles aux frontières. Il s’agit en particulier des contrôles phytosanitaires pour détecter les importations dont les analyses révèleraient la présence de contaminants, par exemple résidus de pesticides interdits dans l’UE, qui contreviendraient ainsi à la réglementation de l’UE établie dans le but de protéger la santé des consommateurs.

De l’autre côté du miroir, les producteurs européens subissent des charges qui grèvent leur compétitivité vis-à-vis des pays tiers du fait de l’application des législations en matière de normes sanitaires, sociales et environnementales. Ces exigences induisent des surcoûts de production ou des limitations de productivité. Aussi la mise en œuvre de clauses miroirs aurait le mérite de les protéger d’une concurrence inéquitable au regard des normes de production, sans toutefois remédier au handicap de compétitivité des productions européennes sur les marchés d’exportation.

Le miroir à une face du MACF

Établi par le règlement de l’UE 2023/956, le Mécanisme d’Ajustement Carbone aux Frontières est juridiquement entré en vigueur en 2023, avec une phase transitoire d’expérimentation avant son instrumentalisation financière à compter du 1^er janvier 2026. Appliqué dans un premier temps aux secteurs du fer et de l’acier, du ciment, de l’aluminium, des engrais azotés, de l’hydrogène et de l’électricité avant de s’étendre à tous les secteurs d’ici 2034, le mécanisme a pour but de lutter contre les fuites de carbone en alignant le coût carbone des importations sur celui supporté par les producteurs européens dans le cadre du système ETS. Autrement dit, il s’agit de rétablir des conditions de concurrence équitables entre les productions soumises au Système d’Échange des droits d’Émissions, les ETS (Emissions Trading System) et les importations qui n’ont pas à respecter les mêmes règles de décarbonation.

Dans ce sens, il s’agit bien d’une clause miroir dont les modalités correspondent aux objectifs de neutralité carbone à l’horizon 2050. Toutefois sa mise en œuvre partielle engendre des effets collatéraux importants pour les secteurs qui subissent le renchérissement de leurs consommations intermédiaires. Pour ces secteurs d’activité, lorsqu’ils sont par ailleurs dans le périmètre des ETS, un dédommagement est envisagé par un fonds de compensation alimenté par les prélèvements aux frontières. L’agriculture fortement dépendante des importations d’engrais azotés reste exclue pour l’instant de ces dispositifs. Outre les conséquences du conflit dans le Moyen Orient, l’augmentation du prix des engrais azotés du fait du MACF a provoqué les demandes de suspension du mécanisme de la part de la profession agricole comme de certains États membres dont la France. Pour l’instant, la Commission préfère maintenir le système en l’état en envisageant de possibles compensations. A ces difficultés inhérentes à une mise en application partielle du MACF, confrontée à un périmètre également partiel de l’ETS, s’ajoute l’inconvénient des pertes de compétitivité à l’exportation.

S’attaquer à l’autre face du miroir

Le 3 avril dernier, Eurofer, l’association européenne qui représente les intérêts des entreprises et des fédérations nationales du secteur de l’acier a réclamé dans un document l’extension du MACF à davantage de produits en aval pour réduire les distorsions de concurrence du fait d’un périmètre incomplet, et s’est attaqué également à la question des exportations sous deux aspects :

– la possibilité d’autoriser le trafic de perfectionnement actif pour exempter les importations destinées à des transformations industrielles ensuite exportées ;

– la recherche de solutions qui permettent de manière pérenne d’aller au-delà des compensations apportées aux exportations par le Fonds temporaire de décarbonation.

En clair, il s’agit bien de corriger le caractère asymétrique de la clause miroir MACF en contrebalançant les prélèvements à l’importations par des mesures à l’exportation visant à compenser les surcoûts de décarbonation.

Des restitutions à l’exportation ?

Le sujet « prélèvement-restitution » est familier pour ce qui concerne les produits agricoles qui ont bénéficié de ce régime de gestion du commerce extérieur depuis la création du Marché Commun (entrée en vigueur en 1967) jusqu’à la mise en œuvre progressive des accords de Marrakech (à partir de 1994 jusqu’au début des années 2000). Durant cette période d’application de la PAC originelle, prélèvements et restitutions jouaient le rôle d’écluse entre le marché mondial et le marché européen protégé par des prix de seuil pour la plupart des produits agricoles. Dans le contexte actuel d’application du MACF, il serait logique que les exportations européennes de produits soumis au mécanisme reçoivent une compensation à hauteur du surcoût de décarbonation par le biais des ETS pour les rendre compétitifs. Alors que la légitimité des prélèvements du CBAM n’a pas été soulevée à l’OMC, il serait admissible qu’il en soit de même pour des subventions à l’exportation justifiées par une politique cohérente de décarbonation.

Pour une initiative européenne de compétitivité à l’exportation

En s’attaquant à la question de la compétitivité, le rapport Draghi préconise toute une série de mesures en termes d’investissements, de recherche et d’innovation. Les recommandations de l’ancien Président de la BCE ont été reprises par le Conseil Européen du 19 mars dernier.  Mais force est de constater que le sujet de la compétitivité à l’exportation demeure largement absent du débat. C’est pourquoi l’Union devrait compléter l’architecture ETS par un volet restitution à l’exportation. Une telle réforme trouverait toute sa place dans la feuille de route « compétitivité » de la Commission et permettrait que le déploiement intégral du MACF ne s’accompagne pas d’un retrait inéluctable des exportations européennes sur le marché mondial. Au-delà de la compétitivité économique, cette question revêt une dimension stratégique et de souveraineté pour l’Union européenne.